▍一、“捕诉合一”的背景及内涵

从1978年8月，最高人民检察院恢复重建开始，捕诉关系历经了合并到分立，再到合并的历程。

自1979年和1983年《人民检察院组织法》的两次修订，到1996年《刑事诉讼法》的修改，审查批捕、审查起诉职能均统一划归最高人民检察院刑事检察厅，捕诉关系处于合并状态。

1996年《刑事诉讼法》修改后，检察机关进行了一次内设机构改革，将刑事检察厅分设为审查批捕厅和审查起诉厅。2000年，最高人民检察院又进行了一轮内设机构改革，将审查批捕厅改称为侦查监督厅，将审查起诉厅该称为公诉厅。[1]所以，自1996年《刑事诉讼法》修改后，“捕诉分离”一直为检察机关的主流办案模式。

在中共十八届三中全会确定新一轮改革基本任务，继而推动以司法责任制为核心的司法改革后，内部机构改革成为检察机关贯彻司法责任制的一项内容。随着刑事案件不断增长，和检察体制改革，检察机关职能已经发生了重大变化。其中，“案多人少”和“两法衔接”是检察机关当下必须直面的现实问题。2018年7月25日，最高人民检察院检察长张军在深圳举行的大检察官研讨班上提出，要以检察机关内设机构为突破口，实行“捕诉合一”。“捕诉合一”是检察机关在司法责任制改革下，为调整内设机构所推出的一项符合司法实际的举措。

“捕诉合一”的涵义，是指检察机关对本院管辖的同一刑事案件的适时介入侦查、审查逮捕、延长羁押期限审查、审查起诉、出庭支持公诉和审判监督等职能，原则上由同一办案部门的同一承办人办理。

▍二、“捕诉合一”的争议

公正与效率如何兼顾，一直是法律人争议、探讨的话题。而围绕“捕诉合一”与“捕诉分离”所产生的争议与分析，其实质仍然是如何保障公正与效率。

检察机关内设机构的改革既要遵循司法规律，更要契合司法实践之需要。在司法责任制改革、检察官员额制全面推进的背景下，“捕诉合一”的推行不仅可以有效缓解“案多人少”的矛盾，还能在侦查监督、保障人权和促进两法衔接等方面发挥重要作用，[2]这一点也得到了理论界和实务界的广泛认可。

但许多专家学者，包括部分司法实务界人士，也对这一改革措施，提出了质疑，甚到是批评。其中一个很主要的观点就是，“捕诉合一”取消了原有“捕诉分离”制度下的制约和监督，同一办案人批捕的案件，势必会导致起诉。批评者认为，检察机关这项为追求办案效率而进行的改革，以牺牲犯罪嫌疑人的合法权利，压缩辩护人的辩护空间，牺牲保障实体公正的程序为代价的。

上述的批评与质疑，是有其理由和依据的。

诚然，我国宪法和刑事诉讼法等法律都明确赋予了检察机关审查起诉等一系列权力，采取“捕诉合一”或者“捕诉分离”是检察机关业务部门的内部分工。但是从本质上讲，批准逮捕权具有司法权的性质，公诉权带有行政权的色彩，在域外一些国家，法院才有权发布逮捕令，如美国、日本、意大利、德国等，而检察官是无法行使批准逮捕权的。有学者认为，“捕诉合一”可能会侵蚀审查逮捕检察官的中立性，违背诉讼规律，打破制度平衡。正如德国法学家拉德布鲁赫所说 ：“让原告来做自己案件的法官，那只有上帝才能担任辩护人。”

 “捕诉合一”还是“捕诉分离”，我们现在无法争论出孰优孰劣，但我们可以肯定的是，任何一项司法改革必须是符合当下的社会形势和司法实践的举措，否则将可能造成法治环境的倒退。

▍三、“捕诉合一”对刑事辩护的影响

（一）检察机关办案效率提高，案件被退回补侦的情况将减少

公正和效率是法学理论和司法实践一直争论不断的话题。随着社会经济的发展，检察机关受理刑事案件的数量不断增长，为缓解“案多人少”的矛盾，中央深改领导小组，中央政法委等陆续推行的刑事速裁程序、认罪认罚从宽制度等改革试点举措，均是为了提高诉讼效率，力求以最低的司法成本投入实现法治产品的最大化产出，“捕诉合一”改革得首要动因也在于此。[3]

关于捕诉合一制度争论的实质，也不外乎是如何来保证案件办理的公正和效率。从目前捕诉合一的制度来看，同一名检察官来负责审查起诉和审查批捕这两个环节，将明显提高案件办理效率，具体有以下两个原因。

第一，审查逮捕与审查起诉在工作流程上具有极大的相似性，大致都分为阅卷、提审、制作审查报告、出具结论性文书四个环节。其中以阅卷和制作审查报告这两个环节最为耗时。捕诉合一之后，由同一名员额检察官一并承担这两个环节的办案工作，能更快速推动诉讼进程。因为承办检察官在审查逮捕期间已经对案情有了总体的了解，在审查起诉时只需要着重对审查逮捕后新增或补充完善的证据材料进行审核，有效避免重复阅卷和部分文书内容的重复制作，大大提高了办案效率，一定程度上缓解了检察机关普遍面临的“案多人少”的现状。

第二，在捕诉分离的体系下，检察机关对于公安机关而言更多的体现出制约与监督，特别是公安机关在立案后的初查阶段，在报捕后的侦查期限内由于缺乏有效的衔接机制，甚少相互配合办案。[4]

而捕诉合一后，检察机关办案人员实际上是提前介入侦查，此举加强了检察机关对侦查机关的指导与监督。使得检察人员，在审查批捕阶段，即以起诉的条件和标准，审查侦查人员办理的案件。如此一来，检察机关在审查批捕阶段，即可及时发现侦查中存在的问题，及时要求侦查机关就案件中存在的问题补充证据材料。

从这一方面来看，“捕诉合一”是符合“以审判为中心诉讼制度改革”的要求的。这一措施，正好体现了“以审判为中心诉讼制度改革”所提出的——收集证据、审查起诉、提起公诉等应当按照审判的要求和标准进行，这一实质内容。

由此，一个直接的效果就是，案件在审查起诉环节退侦的情况，将大幅度减少。

目前，辩护人在办理审查起诉阶段的案件时，经常会遇到一个较为普遍的情况就是，案件往往会被检察机关退侦一或二次。

在“捕诉合一”制度下，由于案件在审查批捕环节，已经由检察人员审查。如果案件证据、事实等方面存在问题，检察人员自然会提出相关意见，要求侦查机关进一步补充或补证。

在案件进入审查起诉环节后，由于该案件此前已经经过同一检察人员的审查和指导，通常情况下不会再次出现还需退回补充侦查的情形。因此，审查起诉阶段案件反复退侦的情况，自然会大大减少，从而切实提高办案效率。

（二）逮捕的证明标准更加严格，律师辩护工作必须进一步前移

逮捕的标准需要“有证据证明有犯罪事实”，起诉的标准需要“事实清楚，证据确实、充分。”在”捕诉合一”模式下，审查批捕的证据标准将会更加严格。

一方面，由同一办案部门或办案人员负责审查批准逮捕和审查起诉，实际上是以起诉的标准来审查批捕，以起诉的标准来指导侦查，公诉人能在侦查初期全面指导侦查机关以在庭审中证明犯罪作为指向来收集证据；引导侦查机关按照审判时的证据裁判规则来展开侦查。

另一方面，司法责任制改革要求“检察官对办案质量终身负责”，“捕诉合一”将促使审查批捕和起诉的双重责任，置于同一个检察官身上，其在选择捕或不捕时，对待批准逮捕的证明标准将更加严格。

这些方面将导致案件的不批捕率提高，同时案件的无罪判决降低，律师的辩护工作必须放在审查批捕阶段的“黄金救援期”。

根据最高人民法院院长和最高人民检察院前任检察长向全国人大所做的工作报告，2013年-2017年，全国检察机关作出不批准逮捕的案件已达61万余人，检察机关同期作出不起诉决定的案件则有12余万人，而同期法院作出无罪裁判的公诉案件则仅有2940余人。[5]

从辩护律师当前的工作模式看，目前辩护律师已将辩护工作，从传统的审判阶段的辩护，前移至检察机关审查起诉阶段，当然也包括审查批捕阶段。

但在“捕诉合一”后，审查批捕环节，将愈发成为有效辩护的关键阶段。

从时间上看，“捕诉合一“使辩护人能够在公安机关在侦查期限内同时接触公安机关和检察机关的办案人，扩大了辩护人有效介入诉讼的时间范围；从内容上看，辩护人可以依据在审查批捕阶段了解的案情，向检察机关提交初步的辩护意见；从效果上看，检察官此时未对案件形成最终的倾向性意见，律师的辩护意见更有可能影响检察官的意见，起到良好的辩护效果。

如果辩护律师没有抓住这一关键时期，经过一个如此高标准审查批捕的案件，一旦犯罪嫌疑人被批准逮捕，那么其面临起诉的可能性将大大提升，错过了批捕环节辩护律师再来申请不起诉，难度更加大。

同时，由于“捕诉合一”模式的制度设计，批捕环节也将形成一个类似于法院裁判的过程——由侦查人员和辩护律师，分别陈述建议批捕和建议不批捕的理由，由检察官居中裁判。检察官对案件终身负责，审查批捕和审查起诉，均由同一名检察官负责。出于对案件质量的保证，检察官在审查批捕环节，听取辩护律师的意见，有助于其避免偏听偏信，有利于其发现案件中存在的问题，可以很好地防止案件中存在的问题，进入到审查起诉，甚至是审判环节。

“捕诉合一”后，检察官审查起诉和审查逮捕的工作更为细致，听取律师意见更为充分，如能在这一过程中实现不捕，能极大地体现律师辩护效果。因此，辩护律师应将辩护工作，进一步前移到审查逮捕阶段，律师在这一阶段，大有可为。

   （三）审查起诉时间被挤占，律师辩护空间被压缩

“捕诉合一”制度将使得检察机关办案效率提高，使得检察机关审查批捕环节更加重要。但，我们必需指出的是，这一内部制度的改革，缺乏律师的参与、缺乏法律的配套衔接。

根据2018年10月26日新修改的《刑事诉讼法》第三十八条规定：“辩护律师在侦查期间可以为犯罪嫌疑人提供法律帮助；代理申诉、控告；申请变更强制措施；向侦查机关了解犯罪嫌疑人涉嫌的罪名和案件有关情况，提出意见。”

第四十条规定：“辩护律师自人民检察院对案件审查起诉之日起，可以查阅、摘抄、复制本案的案卷材料。其他辩护人经人民法院、人民检察院许可，也可以查阅、摘抄、复制上述材料。”

第九十一条第三款规定：“人民检察院应当自接到公安机关提请批准逮捕书后的七日以内，作出批准逮捕或者不批准逮捕的决定。”

第一百七十二条第一款规定：“人民检察院对于监察机关、公安机关移送起诉的案件，应当在一个月以内作出决定，重大、复杂的案件，可以延长十五日；犯罪嫌疑人认罪认罚，符合速裁程序适用条件的，应当在十日以内作出决定，对可能判处的有期徒刑超过一年的，可以延长至十五日。”

很明显，在现有法律规定前提下，“捕诉合一制度”将在两个方面，严重影响辩护律师辩护权的行使。

一是，检察机关审查批捕环节非常重要，需要辩护人提出详细的辩护意见，但此时辩护人还无法阅卷，无从了解详细的案件情况，特别是案件的证据情况。

在此阶段，辩护人只能向侦查机关了解犯罪嫌疑人涉嫌的罪名。至于刑诉法规定的“案件有关情况”，通常情况下，侦查机关愿意告知的少之又少。

辩护人除了可以通过会见，从犯罪嫌疑人处了解到部分案件事实经过外（某些案件，此阶段辩护人甚至都无法会见犯罪嫌疑人），根本无从了解案件主要证据和基本事实。显然，辩护人根本无法提出详细的、有说服力的辩护意见。

二是，检察机关审查批捕的时间只有七天。这是与“捕诉合一”后，审查批捕环节的重要性不相适应的。检察机关在短短七天时间内，要以起诉的标准审查侦查机关申请批捕的案件，其难度是显而易见的。审查逮捕的时间比较紧张，审查起诉的时间相对宽松，“捕诉合一”后，可能造成批捕案件挤占审查起诉时间的结果。

在上述双重因素的影响下，律师的辩护时间和辩护空间将大大被压缩。由此会反过来影响检察机关审查批捕的质量，而在“捕诉合一”模式下，如果案件被带病批捕，那么其被带病起诉，将存在极大可能。

▍四、“捕诉合一”模式下律师辩护权的保障

(一) 进一步扩大律师辩护权，允许辩护律师在审查批捕阶段阅卷

“捕诉合一”使得检察机关的工作前移到侦查阶段。与此相对应，辩护律师的辩护工作，也应前移到侦查阶段。

在现有“捕诉分离”模式下，律师在侦查阶段的辩护空间本就非常有限。

根据我国目前的立法现状和司法实践，律师在案件批捕阶段的知情权和发表意见的权利都难以保障。“捕诉合一”后，在审查批捕的环节，辩护人没有阅卷权，不掌握案件的全部信息，不了解案件的相关证据，根本无法提出有实质性内容的辩护意见。面对着掌握了全部证据的侦查人员和检察人员，辩护律师处于严重不对等的地位，这本身是与“控辩平等”这一重要的诉讼构架不相适应的。

“捕诉合一”模式下，捕前辩护将变得更加重要，笔者认为与“捕诉合一”制度相适应的，应当进一步地扩大辩护人的权利，辩护律师的阅卷权也能够前置到侦查阶段，辩护人至少在审查批捕环节也能够阅卷。这样辩护人才能够提出一个更有质量的辩护意见，才能更好的发挥“捕诉合一”制度的作用。

（二）律师在侦查阶段的会见权、调查取证权应当得到充分保障

侦查阶段，辩护律师无法阅卷。对于刑诉法规定的三类案件，辩护律师会见权受到限制。近年来，各地律师反映，对于一些职务犯罪案件、涉黑类案件等，律师在侦查阶段的会见权，再次受到不当限制，律师会见难这一曾经有所减轻的问题，再次成为律师界、法学专家们普遍反映的热点与难点。

调查取证权是法律明确赋予辩护律师的权利，《刑事诉讼法》第四十三条规定：“辩护律师经证人或者其他有关单位和个人同意，可以向他们收集与本案有关的材料，也可以申请人民检察院、人民法院收集、调取证据，或者申请人民法院通知证人出庭作证。辩护律师经人民检察院或者人民法院许可，并且经被害人或者其近亲属、被害人提供的证人同意，可以向他们收集与本案有关的材料。”但在实际工作中，由于缺乏对相关司法部门的制约和保障，辩护律师几乎很少去调查取证。

在上述情况下，随着“捕诉合一”制度的推进，要充分发挥辩护律师在此阶段的作用，保障案件的办理质量，防止冤假借案的出现，更是难上加难。

总的来讲，推进“捕诉合一”工作，必需考虑在提高办案效率的同时，如何保证案件的公正审理，维护当事人的合法权益。控、辩、审三方，是诉讼制度的重在参与方。诉讼制度改革，不能离开三方中的任何一方，独自前行。

即便如检察机关所说，“捕诉合一”是检察机关内设制度的改革。但这一改革举措，仍然会对控辩审三方地位与作用，对“以审判为中心的诉讼制度的改革”带来“牵一发而动全身”的影响。

刑事辩护是刑事审判制度的重要一环，有其不可忽视和替代的作用。保障辩护律师的辩护权，其实质是保障当事人的诉讼权利，保障案件的公正审理，就是保障人权。“捕诉合一”制度的推行，应当考虑律师辩护权的行使，应当考虑控辩双方的对等和相适应。